Zwolnienie z wymogu uzyskania kontrasygnaty obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym
1. Przedmiot analizy
Obwieszczenie Prezydenta RP o wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym i w Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi czynność inicjującą postępowanie zmierzające do przedstawienia Prezydentowi RP przez Krajową Radę Sądownictwa kandydatów do objęcia urzędu sędziego w Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Zgodnie z art. 31 §1 ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. 2024 poz. 622), „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, po zasięgnięciu opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, obwieszcza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” liczbę wolnych stanowisk sędziego przewidzianych do objęcia w poszczególnych izbach Sądu Najwyższego”. Analogiczne rozwiązania stosowane są w odniesieniu do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Choć ustawa Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 poz. 1267) nie zawiera regulacji, która wprost wskazywałaby sposób zainicjowania procedury powoływania sędziów NSA, to art. 49 §2 ustawy nakazuje do zgłaszania kandydatur na wolne stanowisko sędziego przewidziane do objęcia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym stosować odpowiednio art. 31 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. Oznacza to, że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, po zasięgnięciu opinii Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, obwieszcza w dzienniku urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” liczbę wolnych stanowisk sędziego przewidzianych do objęcia w poszczególnych izbach Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dopuszczalność publikacji obwieszczenia Prezydenta RP o wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym bez konieczności uzyskania kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów była przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w wyroku wydanym dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie do sygn. P 10/19. Trybunał wskazał w swoim orzeczeniu na dwie grupy argumentów, które wcześniej były podnoszone w doktrynie, które jego zdaniem zwalniają obwieszczenie o wolnych stanowiskach sędziowskich z wymogu kontrasygnaty. Pierwsza grupa argumentów odnosi się do nieuznawania obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziowskich za akt urzędowy Prezydenta RP, a co za tym idzie – nieobjęcia obwieszczenia wymogiem przewidzianym w art. 144 ust. 2 Konstytucji kontrasygnowania tego aktu przez Prezesa Rady Ministrów. Druga grupa argumentów nawiązuje do akceptowanej i wielokrotnie analizowanej w doktrynie prawa konstytucyjnego koncepcji aktów pochodnych i analogicznych do prerogatyw – w tym kontekście, obwieszczenie jako akt analogiczny do prerogatywnej kompetencji Prezydenta RP powoływania sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa podlega zwolnieniu z wymogu kontrasygnaty.
2. Obwieszczenie Prezydenta RP o wolnych stanowiskach sędziowskich w SN i NSA jako czynność urzędowa Prezydenta RP
Aktywność Prezydenta w ramach sprawowanego urzędu można podzielić na kilka kategorii – jedną z nich stanowią akty urzędowe głowy państwa, a drugą czynności urzędowe.[1] Akty urzędowe Prezydenta definiowane są jako akty, które o czymś rozstrzygają, jako władcze akty, za pomocą których rozstrzyga się o prawach i obowiązkach innych podmiotów. W literaturze prawa konstytucyjnego wskazuje się, że nie każde działanie Prezydenta RP, również materializujące się w formie określonego dokumentu, powinno być zakwalifikowane jako akt urzędowy. Instytucja ta jest bowiem zastrzeżona dla sytuacji, w których Prezydent o czymś rozstrzyga, a zatem realizuje którąś z materii kierownictwa państwowego. Nawet jeżeli dana aktywność Prezydenta RP przybiera formę pisemną, kierowaną do danej kategorii odbiorców, ale nie zawiera rozstrzygnięcia o ich prawach lub obowiązkach, to w takiej sytuacji nie można mówić o „akcie urzędowym Prezydenta, a jedynie o działalności urzędowej głowy państwa”.[2] Tymczasem obwieszczenie o wolnych stanowiskach sędziowskich niczego nie rozstrzyga, a jedynie potwierdza pewien stan faktyczny istniejący w Sądzie Najwyższym czy Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie tworzy nowych stanowisk sędziowskich, gdyż liczba sędziów orzekających w Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym w poszczególnych izbach określana jest nie przez Prezydenta w obwieszeniu o wolnych stanowiskach sędziowskich, ale w odrębnych aktach prawnych – rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 14 lipca 2022 r. Regulamin Sądu Najwyższego (Dz. U. 2024 poz. 806) oraz rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 4 lipca 2020 r. Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz. U. 2024 poz. 805). Wolne stanowiska w tych sądach występują niezależnie od tego, czy Prezydent wyda czy nie obwieszczenie. Na marginesie należy wskazać, że jest to sytuacja odmienna do tej, która dotyczy sądów powszechnych – Minister Sprawiedliwości wydając obwieszczenie o wolnych stanowiskach sędziowskich decyduje jednocześnie o przydzieleniu danego etatu do sądu, a więc decyduje o liczbie stanowisk sędziowskich w danym sądzie. Oznacza to, że obwieszczenie Prezydenta RP o wolnych stanowiskach sędziowskich nie jest aktem normatywnym ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie zawiera ono władczego materialnego rozstrzygnięcia, za pomocą którego Prezydent realizuje swoje konstytucyjne i ustawowe uprawnienia. Obwieszczenie Prezydenta RP ma wyłącznie charakter deklaratoryjny – pełni rolę informacyjną, a jego wydanie stanowi czynność materialno-techniczną. Obwieszczenie (…) jest autorytatywną, urzędową informacją (…)[3], której od momentu opublikowania w dzienniku urzędowym przysługuje przymiot autentyczności. Tej czynności obwieszczenia dokonuje się przez sformułowania przez upoważniony podmiot określonego tekstu (dokumentu urzędowego) i zamieszczenie go we właściwym dzienniku urzędowym. Ów tekst bywa także nazywany „obwieszczeniem”.[4] Obwieszczenie ma więc walor wyłącznie informacyjny, a nie normatywny – adresaci, czyli osoby spełniające ustawowe warunki ubiegania się o urząd sędziego Sądu Najwyższego czy Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie przyjmują go do wiadomości.
Analogiczne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. (sygn. P 10/19) oceniając możliwość powoływania się przez osobę wnoszącą wniosek o wyłączenie sędziego na wadliwość jego powołania ze względu na zainicjowanie procedury nominacyjnej obwieszczeniem Prezydenta RP o wolnych stanowiskach w Sądzie Najwyższym bez konieczności uzyskania kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. W wyroku tym Trybunał wskazał, że kontrasygnata ma związek z aktami urzędowymi Prezydenta. Zgodnie z art. 142 Konstytucji: „1. Prezydent Rzeczypospolitej wydaje rozporządzenia i zarządzenia na zasadach określonych w art. 92 i art. 93. 2. Prezydent Rzeczypospolitej wydaje postanowienia w zakresie realizacji pozostałych swoich kompetencji”. Jeśli zatem, w świetle art. 144 ust. 1 Konstytucji, „Prezydent Rzeczypospolitej, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, wydaje akty urzędowe”, a art. 142 Konstytucji enumeratywnie wymienia, jakie akty wydaje Prezydent w zakresie realizacji swoich kompetencji, to obwieszczenie nie powinno i nie może być uznane za akt urzędowy, o którym stanowi art. 144 ust. 1, a więc nie może być analizowane w kontekście wymogu uzyskania kontrasygnaty. (…) Z tego względu obwieszczenie Prezydenta o wolnych stanowiskach sędziego powinno być traktowane jako czynność techniczna, potwierdzająca pewien stan faktyczny istniejący w Sądzie Najwyższym, niezależnie od obwieszczenia Prezydenta RP. Trybunał zauważył także, że Samo słowo „obwieszcza” oznacza podanie czegoś do publicznej wiadomości, oznajmienie oficjalnie, zawiadomienie, informowanie, powiadamianie. Obwieszczenie jest zatem w obszarze prawa oficjalną informacją podaną do wiadomości publicznej, zwykle w formie pisemnej. Walorem tego dokumentu jest przedstawienie nieokreślonym adresatom konkretnego stanu faktycznego. A zatem wydane przez Prezydenta obwieszczenie nie ma charakteru normatywnego. Nie kreuje norm generalno-abstrakcyjnych. Nie jest też władczym aktem indywidualnym rozstrzygającym sprawę jednostkową. Stanowi jedynie informację wskazującą liczbę wolnych stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym. Sama procedura powoływania sędziego SN wiąże się z obwieszczeniem Prezydenta tylko w ten jeden sposób. Prezydent, wydając obwieszczenie, realizuje wyłącznie formalny obowiązek informacyjny, ale nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach. Te wynikają bowiem z aktów normatywnych. Obwieszczenie nie zawiera władczego materialnego rozstrzygnięcia, za pomocą którego Prezydent realizuje swoje konstytucyjne i ustawowe uprawnienia. Z tego względu obwieszczenie o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym należy traktować jako czynność urzędową, a nie akt urzędowy w rozumieniu art. 144 Konstytucji. (…) Obwieszczenie nie tworzy dla potencjalnych kandydatów na sędziów żadnych praw. Samo uprawnienie do zgłaszania wniosku, wymóg posiadania odpowiednich kwalifikacji czy nawet wzór wniosku wynikają z aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Stąd to ustawa, a nie obwieszczenie, daje prawo do aplikowania na stanowisko sędziego SN. Trybunał podkreślił również, że jeśli działanie Prezydenta przybiera formę pisemną, kierowaną do danej kategorii odbiorców, ale nie zawiera rozstrzygnięcia o ich prawach lub obowiązkach, to jest to nie „akt urzędowy Prezydenta”, lecz jedynie „działalność urzędowa” albo „czynność urzędowa” głowy państwa. Tego rodzaju działalność odbywa się bez kontrasygnaty, mimo że nie jest wymieniona w katalogu prezydenckich prerogatyw w art. 144 ust. 3 Konstytucji. Skoro obwieszczenie Prezydenta jest informacją, nie ma adresatów, nie wyznacza wzorca zachowania, to nie może być potraktowane jako akt urzędowy Prezydenta w rozumieniu art. 144 ust. 1 Konstytucji. Zatem nie wymaga kontrasygnaty. I wszelkie tezy o jego nieważności czy o niekonstytucyjności prowadzonej procedury powoływania sędziów do Sądu Najwyższego są nieuprawnione. Tym samym Trybunał potwierdził stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w uchwale siedmiu sędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych z 16 grudnia 2021 r. (sygn. I NZP 5/21), w którym wskazano, że Obwieszczenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym lub w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (art. 31 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1904, stosowany samodzielnie lub w związku z art. 49 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), jako czynność urzędowa o charakterze informacyjnym i niewładczym, nie podlega obowiązkowi kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, który odnosi się jedynie do aktów urzędowych Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 144 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.).
3. Obwieszczenie Prezydenta o wolnych stanowiskach sędziowskich w SN i NSA jako kompetencja analogiczna do uprawnienia do powoływania sędziów
Druga z koncepcji przemawiających za brakiem konieczności kontrasygnowania obwieszczenia Prezydenta RP o wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie administracyjnym opiera się na ugruntowanym w doktrynie poglądzie, że zwolnione z wymogu kontrasygnaty są także akty urzędowe głowy państwa, które stanowią akty pochodne oraz akty analogiczne to tych, które wymienione zostały w katalogu prerogatyw w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP. Jak zauważył P. Sarnecki, W szczególności należy przyjąć, że od wymogu kontrasygnaty zwolnione być również winny takie działania Prezydenta, które mieszczą się bądź też są „dalszym ciągiem” pewnego aktu urzędowego, wyraźnie zwolnionego z kontrasygnaty (akty pochodne), a także te, co do których należałoby przyjąć ich zwolnienie z wymogu kontrasygnaty pomimo braku ich umieszczenia w art. 144 ust. 3, ponieważ są one kompetencjami „analogicznymi” do którejś z kompetencji tam wymienionych, a przy których istnieje identyczne ratio legis ich wyłączenia.[5] W tej sytuacji miałaby działać zasada wnioskowania z większego na mniejsze – skoro wolno więcej bez kontrasygnaty, to tym bardziej wolno mniej bez podpisu Prezesa RM.Jako przykład kompetencji pochodnych do tych wskazanych wprost w art. 144 ust. 3 Konstytucji wskazuje się np. możliwość wycofania prezydenckiego projektu ustawy czy wnoszenia poprawek do takiego projektu jako pochodne kompetencji Prezydenta RP do występowania z inicjatywą ustawodawczą, możliwość żądania przez Prezydenta RP akt czy informacji, które są mu niezbędne do zastosowania prawa łaski czy powoływanie Marszałka Seniora w Sejmie i w Senacie jako kompetencja pochodna do uprawnienia zwoływania pierwszego posiedzenia Sejmu i Senatu. Natomiast przykładem kompetencji analogicznej do występowania inicjatywą ustawodawczą jest uprawnienie głowy państwa do wnoszenia do Sejmu projektów ustaw o zmianie Konstytucji. W doktrynie podkreśla się, że ścisłe trzymanie się wykładni językowej i bardzo wąskie rozumienie katalogu prerogatyw wymienionych w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP w praktyce prowadziłoby do paraliżu możliwości wykonywania przez Prezydenta RP tych wszystkich uprawnień, do których umocowany jest w świetle art. 126 ust. 1 Konstytucji RP.[6] Rola Prezydenta RP nie ogranicza się bowiem wyłącznie do funkcji ceremonialnych – Prezydent RP jest równoważnym z Radą Ministrów członkiem władzy wykonawczej w Polsce.[7] Funkcja Prezydenta RP jako gwaranta ciągłości władzy państwowej przemawia za zwolnieniem z kontrasygnaty kompetencji podobnych oraz kompetencji analogicznych. Jak podkreśla A. Frankiewicz, członkowie komisji konstytucyjnej przygotowujący projekt Konstytucji z 1997 r. nie byli w stanie przewidzieć pewnych perturbacji, jakie mogą powstać w związku z realizacją niektórych kompetencji głowy państwa. W praktyce okazało się bowiem, że należy zwolnić z obowiązku kontrasygnaty akty, które stanowią dalszy tok realizacji aktu zaliczonego do prerogatyw.[8] W tym kontekście uprawnienie Prezydenta RP do obwieszczania o wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym należałoby uznać za kompetencję analogiczną do uprawnienia związanego z powoływaniem sędziów – skoro Prezydenta RP może bez konieczności uzyskania kontrasygnaty Prezesa RM mianować sędziów, to tym bardziej może obwieścić o wolnych stanowiskach sędziowskich, zwłaszcza że nie powoduje to wkroczenia w kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa uprawnionej do opiniowania kandydatów na urząd sędziego.
Trybunał Konstytucyjny również nawiązał w wskazywanym już wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. (sygn. P 10/19) do koncepcji uprawnień pochodnych i analogicznych do prerogatyw jako aktów zwolnionych z wymogu kontrasygnaty. Trybunał zwrócił w szczególności uwagę, że koncepcje, zgodnie z którymi od obwieszczenia tego wymagałoby się kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów pozostawałyby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą podziału władzy i rolą Prezydenta RP w procesie powoływania sędziów. Niezależnie od powyższego, brak obowiązku kontrasygnaty pod obwieszczeniem Prezydenta w sprawie wolnych stanowisk sędziego w Sądzie Najwyższym wzmacnia koncepcja aktów pochodnych i analogicznych. (…) Zatem nawet jeśli hipotetycznie przyjąć, że obwieszczenie Prezydenta jest aktem urzędowym, to w określonych sytuacjach, wydawanie przez Prezydenta aktów urzędowych bez kontrasygnaty, choć nie są one wyłączone literalnie z obowiązku kontrasygnaty przez art. 144 ust. 3 Konstytucji, jest możliwe. W tym wypadku należałoby uznać, że jest to kompetencja analogiczna do powoływania sędziów do tych sądów, ponieważ w tych dwóch sytuacjach istnieje tożsama ratio legis. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny zgadza się – co do zasady – z konsekwencją logiczną poglądu o tożsamości ratio legis, czyli oceną zawartą w uzasadnieniu pytania prawnego, polegającą na tym, że wyłączenie kontrasygnaty byłoby uzasadnione koniecznością zagwarantowania wyłączenia organów administracji rządowej od wpływu na procedurę naboru sędziów do Sądu Najwyższego i NSA, a więc od kreowania substratu osobowego tych dwóch sądów.
4. Wnioski
Obwieszczenie Prezydenta RP o wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest czynnością nie podlegającą obowiązkowi kontrasygnaty. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do uniemożliwienia Prezydentowi RP realizacji jego konstytucyjnych zadań określonych w art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Odmowa kontrasygnaty w przypadku obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziowskich skutkowałaby brakiem możliwości uruchomienia procedury ubiegania się o stanowisko sędziego Sądu Najwyższego czy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto aktualne pozostają uwagi Trybunału Konstytucyjnego poczynione w wyroku z dnia 23 marca 2006 r. (sygn. K 4/06) dotyczące wpływu wymogu kontrasygnaty na niezależność organu kreowanego kontrasygnowanym aktem – każdorazowa konieczność uzyskiwania przez Prezydenta RP kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów na obwieszczenie o wolnych stanowiskach sędziowskich oznaczałaby, że Prezes Rady Ministrów posiada faktyczny wpływ na obsadę Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a to stałoby w sprzeczności z konstytucyjnie gwarantowaną zasadą niezależności sądów.
Na marginesie zwrócić należy uwagę, że kwestia zwolnienia obwieszczenia Prezydenta RP o wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym z wymogu kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów była przedmiotem wyjaśnień skierowanych przez Kancelarię Prezydenta RP do Rządowego Centrum Legislacji w korespondencji mailowej z dnia 18 czerwca 2018 roku.
[1] Frankiewicz A., Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 103-107
[2] Kozłowski K. Komentarz do art. 144 [w:] M. Safjan. L. Bosek, Konstytucja RP. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016, s. 708
[3] Wronkowska S. Zieliński M., Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 211
[4] Tamże s. 212
[5] Sarnecki P., Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2000, s. 57-58
[6] Kozłowski K. Komentarz do art. 144 [w:] M. Safjan. L. Bosek, Konstytucja RP. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016, s. 709
[7] Sarnecki P., Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2000, s. 53
[8] Frankiewicz A., Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 159